گروه مسکن روزنامه‌ی «دنیای اقتصاد»، بهشاد بهرامی:
یکی از سه تغییر اصلاحی در مبحث دوم مقررات ملی ساختمان، مربوط به نحوه‌ی صدور پروانه توسط شهرداری‌هاست که در صورت تأیید نهایی اصلاحات در دولت، شهرداری تهران موظف می‌شود پروانه‌ی ساختمانی را از حالت تک‌برگ خارج کند و برای هر مالکِ متقاضی ساختوساز، در دو مرحله‌ی زمانی، به‌ترتیب دو پروانه‌ی «شهرسازی» و «ساخت» صادر کند.
در مدل تازه‌ی صدور جواز ساخت، عملاَ پیش‌فروش کاربری و تراکم ساختمانی در پایتخت به‌صورت رسمی آغاز می‌شود و مالکانِ زمین‌های خام و ساختمان‌های قابل تخریب، ماه‌ها و شاید سال‌ها زودتر از تصمیم قطعی به ساختوساز، می‌توانند همه‌ی امتیازهای قابل دریافت از شهرداری را دریافت کرده و آن‌ها را روی ملک خود تثبیت کنند.
دومرحله‌ای شدنِ صدور پروانه‌ی ساختمانی اگرچه با هدف مهار اشکالات موجود در نظام مقررات ساختوساز ـ از جمله جلوگیری از رشد ساختمان‌های نیمه‌کاره ـ در دستور کار قرار گرفته، اما به‌لحاظ شهرسازی، یک نفع بلندمدت برای کلان‌شهر تهران و البته یک خطر بالقوه یا نهفته دارد: پیش‌فروش کاربری، از یک سو دست مسئولان شهری را برای تغییر کاربری، تراکم‌فروشی و دور زدن مقررات قیدشده در طرح تفصیلی می‌بندد؛ اما در برابر، می‌تواند اختیار آینده‌ی شورای عالی شهرسازی را برای اصلاح کاربری‌ها در جهت افزایش سرانه‌های خدماتی شهر و جبران کسری‌های احتمالی مسدود کند.
وزارت راه و شهرسازی اخیراً طرحی را برای اصلاح مبحث دوم مقررات ملی ساختمان نهایی کرده و بنا دارد در قالب لایحه‌ای به هیأت دولت بفرستد که یکی از موارد آن، «دو مرحله‌ای شدنِ پروانه‌ی ساختوساز» است. بر پایه‌ی این طرح، دو پروانه در دو مرحله با عنوان «پروانه‌ی شهرسازی» و «پروانه‌ی ساخت» صادر می‌شود. پروانه‌ی نخست صرفاَ به نام مالک زمین است که مطابق آن، امتیازها و حقوق مربوط به ملک، شامل نوع کاربری، میزان تراکم و دیگر ضوابط شهرداری برای ملک تثبیت و تعیین می‌شود؛ و پروانه‌ی دوم که همان مجوز رسمی ساختوساز است، تنها به سازندهی صلاحیت‌د‌‌ار ارائه خواهد شد. بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد که اگرچه دومرحله‌ای شدنِ پروانه‌ی ساختمانی در بلندمدت به سود سازندگان و بازار مسکن خواهد بود و پدیده‌ی ساختمان‌های نیمه‌کاره در شهر را کاهش می‌دهد و به‌لحاظ شهرسازی نیز مانع از شهرفروشی و تغییر کاربری در آینده می‌شود، اما خطری نهفته را متوجه پایتخت خواهد کرد.
به گزارش «دنیای اقتصاد»، کارشناسان شهری دومرحله‌ای شدنِ صدور پروانه‌ی ساختمانی را دارای سه مزیتِ مهم برای شهر و شهروندان می‌دانند. مزیتِ نخست این است که از آن رو که پروانه‌ی اول (که همان پروانه‌ی شهرسازی است) تاریخ انقضا ند‌‌ارد، مالک زمین نیز شتابی در ساخت آن نخواهد داشت. بنابراین، نیاز نیست در روزهای پایانی سال از ترس تغییر ضوابط شهرسازی و با جیب خالی برای اخذ پروانه‌ی ساختمانی اقدام کند؛ بلکه می‌تواند نخست با دریافت پروانه‌ی شهرسازی، همه‌ی امتیازها و ضوابط شهرداری از بابت نوع کاربری و میزان تراکم را روی ملک خود تثبیت کند و پس از فراهم شدنِ بنیه‌ی مالی مناسب برای ساختوساز، از طریق سازندهی دارای صلاحیت برای دریافت پروانه‌ی دوم اقدام کند. این شیوه، مانع از افزایش شمار ساختمان‌های نیمه‌کاره می‌شود، که دومین مزیتِ تغییر سازوکار نظام صدور پروانه‌ی ساختمانیبه شمار می‌رود.
به گفته‌ی کارشناسان شهری، سومین مزیت این روش، رفع خطری است که ساختمان‌های نیمه‌کاره شهر از دو منظر اقتصادی و محیط‌زیست برای شهر ایجاد می‌کند. افزایش تعداد ساختمان‌های نیمه‌کاره از یک سو به حبس سرمایه‌ها در بخش مسکن و از سوی دیگر به آلودگی‌های زیست‌محیطی می‌انجامد، که با دومرحله‌ای شدنِ فرآیند صدور پروانه، این نقص برطرف خواهد شد.
اما به گفته‌ی کارشناسان شهری، چنانچه صدور دومرحله‌ایِ پروانه‌ی ساختوساز برخلاف انتظار برخی مدیران شهری مورد استقبال غالب سازندگان بازار ساختوساز قرار بگیرد، کاربریِ آینده‌ی زمین‌های خام و ساختمان‌های قابل تخریب، در بازه‌ی زمانی کوتاهی و زودتر از موعد ساخت، از سوی شهرداری در قالب پروانه‌ی شهرسازی به مالکان ارائه و روی پلاک‌ها تثبیت خواهد شد. این فرآیند سبب می‌شود تا امکانِ اصلاح پهنه‌ها و کاربری‌های ساختمانی در شهر تهران طی سال‌های آینده از شورای عالی شهرسازی و معماری کشور و شهرداری سلب شود. این در حالی‌ست که برابر قانون، سال آینده زمان بازنگری و تدقیق طرح تفصیلی تهران و احصای مغایرت‌های آن با اسناد فرادستی، یعنی طرح جامع شهر تهران است. به سخن دیگر، شورای عالی شهرسازی و شهرداری نیاز دارند هر پنج سال یک بار به‌فراخور شرایط فیزیکی و کالبدی شهر، طرح تفصیلی تهران را مورد بازنگری قرار دهند و با اصلاح سطوح خدماتی، مسکونی و تجاری متناسب با نیاز و کسریِ سرانه‌های خدماتی در پایتخت، کاربری‌های گوناگونِ شهر را تعدیل کنند؛ اما چنانچه مدیریت شهری بر پایه‌ی ضابطه دومرحله‌ای شدنِ پروانه‌ی ساختوساز به پیش‌فروش کاربری‌ها روی بیاورد، امکان اصلاح سطوح خدماتی در عمل سلب خواهد شد.
طراحان طرح دومرحله‌ای شدنِ پروانه‌ی ساختوساز با نگاهی مثبت به روند تثبیت کاربری‌های شهری، معتقدند از یک سو تثبیت کاربری‌های پهنه‌های گوناگونِ شهر مانع از شهرفروشی در آینده می‌شود؛ چرا که مالکان نسبت به کاربری زمین خود آگاهی‌هایی شفاف به دست می‌آوردند. از سوی دیگر، برابر با مقررات، اصلاحات طرح جامع شهر تهران هر 15 سال یک بار (بار آینده، در سال 1401) رخ می‌دهد و تجربه نشان داده است که در جریان بازنگری طرح تفصیلی، حداکثر 9درصد کل پهنه‌های شهر مشمول اصلاح کاربری خواهند شد؛ ضمن آن که به باور کارشناسان شهری، زمان لازم برای تبدیل پروانه‌ی شهرسازی به پروانه‌ی ساخت به‌مراتب کم‌تر از طول زمان موردنیاز برای اصلاح طرح تفصیلی است؛ به این معنی که مالک حداکثر دو سال پس از گرفتن پروانه‌ی شهرسازی نسبت به ساختوساز اقدام می‌کند، اما اعمال تغییرات حاصل از بازنگری طرح تفصیلی، در دوره‌ی زمانی طولانی‌تری اتفاق می‌افتد. بنابراین، پس از تبدیل پروانه‌ی شهرسازی به ساختمانِ احداث‌شده، اختیار اصلاح پهنه برای شهرداری محفوظ خواهد بود.
به گفته‌ی برخی دیگر از کارشناسان شهری، «پیش‌فروش کاربری در تهران» می‌تواند خطر نهفته‌ی کسریِ سرانه‌های خدماتی در برخی پهنه‌های شهری را پدید آورد؛ خطری که از هم‌اکنون قابل‌رفع است و می‌تواند با احصای دقیق کاربری‌های سیال در پهنه‌های گوناگونِ شهری از سوی مشاوران طرح تفصیلی، برطرف شود.
ـ راهکار خنثا کردنِ خطر به گزارش «دنیای اقتصاد»، کارشناسان شهری در تحلیل پیامدهای مثبت و منفی احتمالی اجرای طرح دومرحله‌ای شدنِ پروانه‌ی ساختوساز، دو پیامد مخالف هم را تشریح می‌کنند:
محسن بهرام غفاری از رؤسای پیشین سازمان نظام مهندسی تهران، با اشاره به پیشینه‌ی طرح دومرحله‌ای شدنِ پروانه ساختمانی می‌گوید: برابر طرح اولیه، بنا بود پروانه‌ی نخست شهرسازی دارای اعتبار زمانی شش‌ماهه تا یک‌ساله باشد، اما اگر به دلایل تغییرات ایجادشده، مدت‌زمان اعتبار پروانه‌ی شهرسازی حذف شود، به‌معنای پیش‌خور شدنِ کاربری‌ها و قفل شدنِ ساخت‌وسازهای شهری خواهد بود.
او می‌افزاید: در گذشته همه‌ی تلاش‌ها در راستای این موضوع بود که اجرای این طرح به سوءاستفاده‌هایی از این دست نینجامد، اما صدور پروانه‌ی شهرسازی که با دریافت هزینه‌ی عوارض ساختمانی از سوی شهرداری همراه می‌شود، به زیان شهر خواهد بود.
کارشناسان شهری معتقدند: صدور دومرحله‌ایِ پروانه‌ی ساختوساز می‌تواند از بروز اختلال در بازار ساختوساز جلوگیری کند. چرا که سازنده در قبال پرداخت عوارض شهرداری، حقوق مکتسبه‌ای برای خود ایجاد می‌کند و نگران افزایش نرخ عوارض یا تغییر کاربری ملک خود نخواهد بود؛ چنان‌که نرخ عوارض ساختمانی سالانه دست‌کم 10درصد افزایش پیدا می‌کند، اما از سوی دیگر، این روند موجب می‌شود برخی از کاربری‌های خدماتی مورد نیاز آینده‌ی شهر به‌خودی‌خود و در قالب دیگر کاربری‌ها پیش‌خور شوند و پس از چند سال در جریان بازنگری طرح‌های جامع و تفصیلی، برخی پهنه‌های شهری با کمبود سرانه‌های خدماتی روبه‌رو شود. در این حالت، مشاوران طرح تفصیلی می‌توانند از طریق رصدِ به‌موقع طرح تفصیلی و پیش‌بینی نیازهای آینده‌ی خدماتی مناطق گوناگونِ شهر، کمبود سرانه‌های خدماتی را از طریق ظرفیت مورد نیاز کاربری‌های سیال خدماتی تعیین کنند.
این موضوع به این معنی است که شهرداری‌های مناطق 22گانه‌ی تهران می‌توانند با پیش‌بینی سرانه‌های آتی مورد نیاز هر منطقه و رصد روزانه‌ی آن در زمان صدور پروانه‌ی شهرسازی، هر زمان که تشخیص بدهند سطوح مورد نیاز برای ایجاد کاربری‌های خدماتی با کمبود روبه‌رو شده است، از صدور اضافه‌ی پروانه‌ی شهرسازی با کاربری‌های غیرضروری در منطقه جلوگیری کنند. اما نکته‌ی شایان‌توجه آن است که به دلیل تأخیر در شناسایی خطاهای سیستمی طرح تفصیلی، این امکان هست که بازنگری طرح تفصیلی در زمان مقرر به مرحله‌ی اجرا نرسد.
مدیران شهری نیز با تأیید نقاط عطف دومرحله‌ایِ شدن پروانه‌ی ساختوساز عنوان می‌کنند: انتخاب مهندس ناظر توسط مالک و واریز حق‌الزحمه‌ی نظارت به‌صورت مستقیم به حساب مهندسان ناظر، از نقاط عطفِ اجرای طرح اصلاح مبحث دوم مقررات ملی ساختمان است. به گفته‌ی آن‌ها در صورتی که در جواز شهرسازی مدت‌زمان اعتبار وجود داشته باشد، شهرداری در پروانه‌ی صادره قید می‌کند که در صورت تغییر ضوابط عمومی احداث بنا پس از انقضای اعتبار مجوز، خودبه‌خود اصلاحاتی صورت می‌گیرد؛ اما اگر تاریخ مجوز شهرسازی هنوز به اتمام نرسیده باشد نیز به نظر نمی‌رسد محتوای مجوز صادرشده با نیازهای شهری در تناقض باشد؛ چرا که حداکثر زمانِ درنظرگرفته‌شده برای پروانه دو سال است و شتاب دگرگونی‌های شهری به گونه‌ای است که در کم‌تر از این زمان رخ نخواهند داد.
به این ترتیب، به نظر می‌رسد اجرای طرح دومرحله‌ای شدنِ پروانه ساختوساز می‌تواند از خطری پنهان با عنوان «پیش‌خور شدنِ سرانه‌های خدماتی آتی شهر» به‌شرط دیده‌بانی منظم و پیش‌بینی نیاز آینده‌ی سرانه‌های شهری در امان بمانذ.
